Du måste aktivera javascript för att sverigesradio.se ska fungera korrekt och för att kunna lyssna på ljud. Har du problem med vår sajt så finns hjälp på http://kundo.se/org/sverigesradio/
PUBLIC SERVICE-DEBATTEN

Mats Svegfors och Cilla Benkö: "Svåra avvägningar för public serviceutredare"

Publicerat torsdag 16 juni 2011 kl 10.31

Den public serviceutredning som beslutats av regeringen i dag är sannolikt, sett till uppdraget, en av de största utredningar som någonsin tillsatts och ska vara klar 1 september 2012. Direktiven anger 25 olika utredningsfrågor. Flera av frågorna är mycket stora och komplexa. Många av de mindre utredningsfrågorna rymmer svåra avvägningar.  
   Sveriges Radios ledarduo Mats Svegfors och Cilla Benkö kommenterar direktiven här på Medieormen.

Till de större frågorna hör att utredningskommittén ska:

Lämna förslag till hur programföretagens uppdrag ska utformas.

En av public servicedebattens huvudfrågor. I Europa har flera av de stora kommersiella medieföretagen och deras organisationer starkt drivit kravet på ett smalare uppdrag, detta för att public service inte ska ta tittare och därmed annonsintäkter från kommersiella tv-kanaler. Detta har också återspeglats i den svenska debatten vilket i viss utsträckning återspeglas i direktiven. Fortfarande finns en positiv beskrivning av public service. Men samtidigt understryks på olika sätt konkurrenshänsynen visavi kommersiella medieintressen.

Överväga hur det breda och varierade utbudet på bästa sätt når publiken

Merparten av lyssnare och tittare finns idag i de konventionella marksändningarna. Men i framtiden finns sannolikt många fler på nätet. Och journalistiken förändras. En mer dialogisk journalistik förutsätter samspel mellan olika plattformar. Men hur detta samspel kommer att se ut kan ingen säga idag. En mycket viktig del av diskussionen om förhållandet mellan kommersiella medieföretag och public service har handlat om webben. Public service har hävdat att utvecklingen i betydande utsträckning sker på nätet. Den som inte är med där är heller inte med i framtiden. De kommersiella företagen har hävdat att de framtida kommersiella intäkterna finns på nätet. Därför måste public service begränsas på nätet.

Bedöma om granskningsnämndens uppdrag behöver förtydligas.

En av huvudfrågorna i diskussionen om förhandsprövning var om public service skulle utsättas för en mer omfattande administrativ kontroll. Det är naturligtvis en mycket stor fråga – avgörande för den yttrandefrihet som faktiskt tillerkänns public service – om den administrativa efterhandsgranskningen av verksamheten skärps.

Belysa konkurrenssituationen och överväga om det behövs särskilda insatser för att säkerställa att andra aktörer på mediemarknaden har goda möjligheter att verka och utvecklas i ljuset av den starka ställning som radio och tv i allmänhetens tjänst har.

Uppdraget är kryptiskt formulerat. Vad är det mer exakt man vill ha sagt? Vilken typ av överväganden förväntas kommittén göra? Vilken typ av förslag ska prövas? Förvisso har trycket från några av de stora kommersiella aktörerna varit starkt under arbetet med direktiven. Och denna strävan att påverka politiken kommer rimligen inte att upphöra i och med att utredningen är tillsatt. Kommittén är närmast att betrakta som ett slags ämbetsmannakommitté. Hur ska den förhålla sig till rent politiska krav från kommersiella intressen.

Pröva och redovisa konsekvenserna av olika alternativ för finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

Det sägs att det egentligen är om denna fråga som utredningsarbetet ska handla. I samtliga politiska partier har krav rests på förändrad finansiering av public service. Samtidigt är frågan minst sagt svår. I Finland har diskussionen om förändrad finansiering av YLE plågat de politiska partierna i många år. Tyskland håller sedan fyra år på att besluta om en förändrad finansiering. Holland och Island har med förödande verkningar för public service gått över till skattefinansiering. Det finns tre kända huvudalternativ till nuvarande avgiftsfinansiering: direkt skattefinansiering, hushållsavgift och sk begravningsavgift. I Storbritannien gav man, trots kritiken mot BBC, förra året upp tankarna på att avskaffa licensfinansieringen

Skattefinansieringen är naturligtvis en tekniskt okomplicerad modell som innebär att public service blir underkastad samma typ av statliga styrning och statlig prioritering som annan statlig verksamhet. Ska detta undvikas förutsätter det en helt ny typ av omfattande lagreglering som ställer radio och tv utanför den regelmässiga budgetprövningen och budgetregleringen. Dessutom ska finansministern skaka fram 7 miljarder kronor.

Hushållsavgiften skapar ett likartat definitionsproblem som radio- och tv-avgiften kan möte.  I och med mobiltelefoner som kan ta emot strömmande tv ställs frågan: vad är en tv? Men med en hushållsavgift ställs frågan: vad är ett hushåll?

Begravningsavgiften är en avgift som alla betalar obligatoriskt via skatten. Det är en avgift i egentlig mening eftersom den utgör ersättning för den enda tjänst som vi med säkerhet vet att vi ska utnyttja. Men tv-tittandet är inte riktigt lika säkert som döden. En ”begravningsavgift” till public service bli därför inte en avgift utan en skatt.  

Detta är de tre alternativen till fortsatt licensfinansiering som finns. Men huvudalternativet måste rimligen vara att ha kvar nuvarande finansiering så länge den fungerar väl och har hög legitimitet, vilket är fallet i dag. Men det finns skäl att ha viss beredskap för att kunna gå över till en annan finansieringsform.

Ta ställning till hur de ekonomiska ramarna för programföretagens verksamhet ska se ut under kommande tillståndsperiod.

Uppdraget låter enkelt och är helt neutralt utformat. Men häri ligger kommitténs huvudfråga. Public service oberoende har två förutsättningar: skydd för yttrande- och utvecklingsfrihet samt erforderliga ekonomiska resurser. Det är mycket enkelt att långsamt strypa public service genom att successivt minska värdet på de anslag av de inbetalda avgiftsmedlen som går till programföretagen. Det har skett sedan 2002, med undantag för 2010. Särdragen för public service jämfört med andra kollektivt finansierade verksamheter är dels att det fattas fleråriga beslut om public service, dels att programföretagen har det fulla ansvaret för sin egen utveckling. De produktivitetsavdrag som görs för statlig verksamhet förlorar sin rationalitet när de gäller public service.

Se över styrningen av radio och tv i allmänhetens tjänst … analysera vilken roll programföretagens verksamhet på olika plattformar har i uppdraget i allmänhetens tjänst och utreda hur den ska regleras, bl. a. med beaktande av konkurrenssituationen på mediemarknaden.

Bakom detta uppdrag döljer sig bland annat den uppmärksammade ku-granskningen av förhandsprövningen. Frågan är mycket viktig och mycket komplex. Rent rättsligt har riksdagen avgjort frågan. Regeringen har fått bakläxa. Men hur ska en rättslig reglering kunna utformas som låter de kommersiella intressena motivera begränsningar för public service? Kommittén får inte lägga förslag om grundlagsändringar. Men är det över huvudtaget möjligt att med gällande yttrandefrihetsgrundlag och regeringsform ställa upp villkor som innebär begränsningar för public service i syfte att främja kommersiella medieföretags ekonomiska intressen?

Bedöma om den nuvarande regleringsformen i sändningstillstånden och anslagsvillkoren är ändamålsenlig eller om den bör omformas.

Detta är den mer konkreta fråga som utkristalliserades i behandlingen inför konstitutionsutskottet. Uppdraget kan se oförargligt ut. Men offentlig maktutövning är omgärdad av regler. Villkor i sändningstillstånd är den form för reglering av trådlösa radiosändningar som radio- och tv-lagen, med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen, anvisar. Anslagsvillkor är en översättning till detta område av det som kallas regleringsbrev när det handlar om statliga myndigheter. Det finns egentligen inte några andra regleringsformer att använda. Det är ju till och med så att konstitutionsutskottet kritiserar dagens alltför omfattande användning av instrumentet anslagsvillkor.

Förvaltningsstiftelsens roll och arbetssätt, t.ex. när det gäller ägarstyrning, och tillsättning av ledamöter i stiftelsens styrelse (ska) bedömas.

Ett av de stora stegen som togs i förra public servicebeslutet (2009) var att förvaltningsstiftelsens ställning stärktes. Men kritiken har varit mycket hård mot förvaltningsstiftelsen. Såväl moderaten Mats Johansson (numera ledamot av stiftelsen) som den förre kulturministern Leif Pagrotsky (s) har krävt stora förändringar. Det finns en paradox i det oberoende som ska ges åt public service genom förvaltningsstiftelsen. I sin verksamhet är stiftelsen helt självständig. Men ledamöterna utses av regeringen med benhård partipolitisk proportionalitet.

Ta ställning till en eventuell övergång från FM till digitalradio

I all enkelhet en fråga som regeringen och Sveriges Radio har brottats med sedan mitten av 1990-talet. Sverige har en misslyckad radiodigitalisering bakom sig. Egentligen är frågan rätt enkel. Det funkar inte att gå över från analog till digital radio i ett steg som vid tv:s digitalisering. Det tar åtminstone tio år. Det kostar pengar att under denna övergångsperiod sända parallellt i både FM och digitalt. Ska man få människor att köpa digitala mottagare måste de erbjudas något tilläggsvärde, alltså extra program i de digitala sändningarna. Det kostar därmed också programpengar. Utan dessa pengar för parallelldistribution och extra programutbud digitalt kommer inte övergången att fungera. Då blir det ytterligare en misslyckad digitalisering. Risken är att Europas främsta radioland Sverige om tio år är det sista land i Europa som inte har digitaliserat.

Detta om ett antal konkreta utredningsfrågor. Mycket kan därutöver sägas om bakomliggande ambitioner och problemformuleringar som anges i direktiven. En hel del står på raderna. En hel del kan läsas in mellan raderna. Till det tydligt sagda, men inte alltför tydligt uttryckta, hör en i viss mån ny grundsyn på public service. Betydelsen av det kommersiella utbudet betonas starkare än tidigare. På flera ställen anges risken för att public service begränsar möjligheterna för ”andra aktörer”, dvs. kommersiella medieföretag, att göra sig gällande.

Och plötsligt har den europeiska agendan flyttat in i public serviceutredningen. Vi har tidigare från svensk sida i relation till EU med stolthet lyft fram den svenska yttrandefriheten och tryckfriheten. Demokratin har mått bra av ett starkt public service och en livskraftig kommersiell mediesektor av publicister och medieföretag sida vid sida och inte på bekostnad av varandra.
   Nu skrivs den europeiska medieagendan om utifrån att det är den kommersiella sektorn som ska skyddas. Där ska tillväxten ske på digitala plattformar och nya affärsmodeller. Inga offentligt finansierade medier får hindra den utvecklingen. Hävstängerna att begränsa public service heter förhandsgranskning av nya tjänster, begränsa närvaron på nätet, begränsa public serviceuppdraget. Vi är inte där ännu, men har uppenbart påverkats av den europeiska debatten.

När man läser direktiven är det inte alldeles lätt att förstå hur denna typ av mer antydda än klart utsagda mediepolitiska utgångspunkter kan påverka utredningsarbetet. Det finns möjligen en föreställning om att en regeringstillsatt kommitté är ett redskap i regeringens hand. Men kommittén är en egen myndighet. Traditionen är att utredningar arbetar självständigt inom ramen för sina direktiv. Departementen visar oftast stor respekt för denna tradition.

Uppdraget är brett, direktiven är öppna, tiden är kort. Prioriteringar i arbetet är ofrånkomliga. Huvudfrågorna är uppenbara – finansieringsformen, finansieringsramen, den rättsliga regleringen. Det innebär dock inte att kommittén nu kommer att tillåtas dra sig tillbaka till slutna sammanträdesrum. Även om utredningen handlar om Sveriges Radio, SVT och UR har starka kommersiella intressen anmält sitt deltagande under vårens public servicedebatt. Deras intresse lär inte avta under själva utredningsskedet.

En av public servicepolitikens huvudfrågor ligger helt vid sidan av direktiven: hur ska majoritet skapas i riksdagen för de villkor som ska gälla för Sveriges Radio och de andra programföretagen? Direktiven anger att en parlamentarisk referensgrupp ska knytas till utredningen för att hållas ”informerad” om utredningsarbetet. Normalt har riksdagens partier anspråk på ett något mer aktivt deltagande i viktiga politiska beslutsprocesser. Frågan om hur ett erforderligt politiskt underlag ska skapas för det kommande riksdagsbeslutet förblir obesvarad.

Mats Svegfors, vd Sveriges Radio
Cilla Benkö, vice vd Sveriges Radio

Den kommitté som ska hantera den fortsatta processen består av:

Kommittéordförande: Martin Holmgren, lagman vid Nacka tingsrätt, tidigare utredare för den kommersiella radions villkor, tidigare rätts- och expeditionschef på kulturdepartementet.

Leif Jakobsson, tidigare programdirektör och vice vd SVT

Katarina Kämpe, Länsöverdirektör i Stockholm, tidigare generaldirektör för Post och Telestyrelsen.

Lars Nord, professor i media- och kommunikationsvetenskap vid Mittuniversitetet.

Helene Hillerström Miksche, advokat vid Bird & Bird, tidigare chefsjurist på TV 4 1994-2007.

Användarkommentarer

Nedanstående kommentarer kommer från användare och är inte en del av det redaktionella innehållet. I och med att du skickar in en kommentar bekräftar du också att du accepterar våra regler för kommentering
Du kan kommentera anonymt. Vill du inte uppge din e-post kan du därför skriva in en påhittad t ex ”intejag@example.com”

Visa fler
Har du frågor eller förslag gällande våra webbtjänster?

Kontakta gärna Sveriges Radios supportforum där vi besvarar dina frågor vardagar kl. 9-17.

Du hittar dina sparade avsnitt i menyn under "Min spellista".