Du måste aktivera javascript för att sverigesradio.se ska fungera korrekt och för att kunna lyssna på ljud. Har du problem med vår sajt så finns hjälp på http://kundo.se/org/sverigesradio/
PUBLIC SERVICE-EKONOMI

Nils Lundgren: Public service i den ekonomiska teorins belysning

Publicerat torsdag 13 december 2012 kl 12.21

PUBLIC SERVICE-EKONOMI. Nationalekonomen Nils Lundgren har på uppdrag av Sveriges Radio skrivit en rapport som är ett försök till en pedagogisk presentation av hur public servicefrågor hanteras i etablerad ekonomisk teori. Hans rapport utmynnar i frågeställningen "Hur går det med kvalificerad nyhetsförmedling i ett litet språkområde om de nationella papperstidningarna undermineras, sociala medier får nya roller och etermedierna förvandlas och globaliseras?"

Förord

Denna rapport är inte en forsknings- eller utredningsprodukt utan ett försök till en pedagogisk presentation av hur public servicefrågor hanteras i etablerad ekonomisk teori. Syftet är därmed inte heller att komma till ställningstaganden i de politiska frågorna kring public service utan att tillhandahålla de ekonomiskteoretiska verktyg som används för sådana ändamål. Det finns naturligtvis också teoretiska verktyg från sådana andra samhällsvetenskaper som statsvetenskap, mediaforskning och sociologi som kan tillämpas på public service, men som ligger utanför mitt uppdrag och kompetensområde. Därtill kommer naturligtvis att grundläggande politiska värderingar måste till för att dra slutsatser om huruvida vi skall ha public serviceföretag och hur de i så fall skall vara utformade.
   Jag avslutar emellertid med några synpunkter som ligger utanför den ekonomiskteoretiska ramen och därmed utanför mitt professionella kompetensområde. Jag pekar där på att vi i debatten om public service rimligen inte bara kan se svenska folket som individuella konsumenter av etermediatjänster, utan har skäl att betrakta svenska folket som medborgare med ansvar för sitt lands nationella och politiska kultur.

Ett marknadsmisslyckande bland många

Vad är skälet till att staten i många länder säkerställer produktion och sändning av radio- och tv-program, så kallad public service, antingen genom att själv bedriva sådan verksamhet eller genom att finansiera stiftelser eller andra institutioner att göra det eller genom att med lagstiftning tvinga privata producenter till det?
   Skälet kan naturligtvis vara att den politiska ledningen vill styra etermedia för att påverka den politiska opinionen och alltså använder statens våldsmonopol för främja sin egen politiska propaganda. Det är emellertid uppenbart att många länder med en oklanderlig modern historia som demokratiska rättsstater har haft public service i snart ett århundrade. Förklaringen är då, som vi skall se, att det finns några tydliga ekonomiskteoretiska skäl för denna lösning. Men som vi också skall se, finns det även ekonomiskteoretiska (och därmed politiska) invändningar mot ett sådant system.

En vanlig utgångspunkt i den nationalekonomiska teorin är att en marknadsekonomi med privat äganderätt och fri prisbildning under konkurrens, där rationella och välinformerade konsumenter och producenter nyttomaximerar, är den bästa institutionella lösningen på problemet att effektivt fördela knappa resurser mellan olika ändamål. Skälet är att denna uppgift kräver detaljerad och ständigt uppdaterad information om alla människors preferenser, om alla möjliga produktionstekniska lösningar, om tillgång till olika produktionsfaktorer och om ständiga och oväntade förändringar i alla dessa förhållanden. Denna informationsvolym är därför enormt stor och spridd över miljarder människor, miljoner företag och hundratals länder runt om i världen.
   Det framstår som helt otänkbart att denna information skulle kunna samlas i någon form av planeringscentral på nationell och internationell nivå och användas som underlag för en politisk styrning av resursfördelningen.  De försök med sådan planering och styrning som har gjorts under de senaste hundra åren har också alla misslyckats och nästan alla har övergivits. Övertygande exempel är Sovjetunionen, Kina och de forna kommunistländerna i Central- och Östeuropa. Praktiskt taget alla politiska system har successivt övergått till olika former av marknadsekonomi.

I teorin kan vi visa att en marknadsekonomi, under de nämnda, starkt idealiserade förhållandena, ger en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av produktionsresurserna. Därmed menas ett läge där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Detta brukar kallas en paretooptimal situation.
   Att en i sinnevärlden existerande marknadsekonomi skulle kunna uppfylla kraven för ett sådant resultat är dock uteslutet och detta gäller dessvärre, som vi skall se, även om staten ingriper med korrigerande åtgärder.
   Det bör också understrykas att även en i ovan nämnda mening helt marknadsstyrd paretooptimal situation naturligtvis skulle medföra en inkomstfördelning mellan individer och hushåll som folkmajoriteten inte skulle uppfattas som politiskt acceptabel. När denna fördelning korrigeras med hjälp av skatter, subventioner och offentlig produktion av olika tjänster, är emellertid kravet i princip att åtgärderna görs till lägsta möjliga kostnad, dvs. samhällsekonomiskt effektivt, så att en ny paretooptimal lösning etableras

En översikt av marknadsmisslyckanden

Man behöver alltså inte vara socialist för att inse att en ren marknadsekonomi inte kommer att leva upp till de krav som folken i demokratier eller makteliter i andra politiska system ställer. Den perfekta marknadsekonomin i angiven mening vilar på förutsättningar som aldrig kan vara helt uppfyllda och därtill kommer alltså att folkmajoriteten eller styrande eliter inte skulle acceptera det fördelningsmässiga utfallet även om så vore fallet.
   Varje marknadsekonomi präglas av olika slag av s k marknadsmisslyckanden, som i viss utsträckning kan rättas till med ekonomiskpolitiska åtgärder [i]. Public service är en sådan åtgärd som återspeglar föreställningen att en marknadsekonomi leder till en resursallokering där produktionen av vissa slag av radio- och tv-tjänster blir för liten eller inte blir av alls.
   Det finns inte skäl att här i detalj gå igenom de olika former av marknadsmisslyckanden som den ekonomiska forskningen arbetar med, men en snabb överblick ter sig motiverad för att sätta in public service i sitt sammanhang som ett försök att korrigera en bestämd typ av sådana marknadsmisslyckanden.

Begränsad konkurrens

Av olika skäl är konkurrensen på många marknader begränsad. Detta medför att produktionen hålls tillbaka, att köparna får betala ett pris som överstiger gränskostnaden för produkterna och att inkomstfördelningen förskjuts till förmån för producenter/leverantörer som har viss marknadskontroll. Det är samtidigt uppenbart att konkurrensen hårdnar på många områden genom liberalisering av världshandeln, genom ny teknologi, (pappersmedier pressas av digitala medier, till exempel). Det är ingalunda så att världsekonomin präglas av minskad konkurrens, men kvar står att konkurrensen alltid är begränsad på många marknader.

Begränsad rationalitet

Både individer och företagsledningar står inför mycket stora informationsmängder när de skall fatta sina beslut. Sökning och processande av all information är en kostsam verksamhet. Därför använder alla förenklade procedurer, tumregler eller vad som mera vetenskapligt kallas algoritmer och heuristik. Det bör noteras att detta inte behöver betyda att aktörerna i ekonomin beter sig irrationellt. Det är naturligtvis rationellt att förenkla informationsinhämtning, informationsprocessande och beslutsfattande, men resultatet är att marknadsekonomin fungerar annorlunda än det enklaste antagandet om full rationalitet ger vid handen.  

Principal-agentproblemet

Det finns problem i företag (och andra organisationer) att få de verkställande personerna att göra det som de som har den grundläggande beslutanderätten, till exempel ägarna, vill. Det kan vara så att företagens ägare misslyckas att få sin verkställande ledning att optimera från aktieägarnas synpunkt. Det har till exempel hävdats att bankledning och ansvariga för risktagande har privatekonomiska skäl att ta större risk i verksamheten än bankernas ägare har och att detta skulle vara en viktig förklaring till den globala finanskrisen.

Externa effekter

Vinst- och nyttomaximering i en marknadsekonomi baseras på de intäkter och kostnader som faktiskt ingår i de privatekonomiska kalkylerna. Om det dessutom finns intäkter och kostnader genom att produktion och konsumtion har positiva och negativa externa effekter på andra än dem som fattar de olika ekonomiska besluten, får vi definitionsmässigt inte en effektiv resursallokering i vanlig mening. Det vanligaste och kanske viktigaste exemplet på negativa externa effekter av produktion är miljöförstöring, det vill säga en reell produktionskostnad som inte kommer med i kalkylen. Det finns emellertid också exempel på positiva externa effekter av produktion. Ny produktion kan till exempel skapa en mera differentierad arbetsmarknad i ett område.
   Därtill kommer att det finns både negativa och positiva effekter av konsumtion. Möjligheter finns att förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten genom att med hjälp av skatter och subventioner internalisera sådana effekter, så att de blir beaktade i hushållens och företagens kalkyler och beslutsfattande.

Fallande styckkostnader/stordriftsfördelar

Perfekt konkurrens förutsätter att ökande produktion i företagen leder till stigande styckkostnader, så att antalet företag på marknaden förblir tillräckligt stort. Om stordriftsfördelarna är stora, kommer ett fåtal, eller i extremfallet ett enda, företag att producera för en marknad. Därmed uppfylls inte det krav på konkurrens som är en förutsättning för att en marknadsekonomi skall vara samhällsekonomiskt effektiv, som vi konstaterade ovan under begränsad konkurrens. Men därtill kommer att om styckkostnaderna är fallande, kommer ett monopolföretag att gå med förlust, om det skall leva upp till kravet att sätta priset lika med gränskostnaden, eftersom priset då hamnar under den totala styckkostnaden. Det är detta som förklarar att sådana verksamheter oftast drivs av staten och kallas infrastruktur. Dit hör järnvägar, bredband, vägar, broar osv.

Kollektiva nyttigheter

En tredje teknisk marknadsimperfektion är den som delvis har föranlett uppkomsten av public service, nämligen förekomsten av kollektiva nyttigheter (kollektiva varor och tjänster), det vill säga den problemställning som här skall analyseras.
   Den grundläggande definitionen av en kollektiv nyttighet är att när den väl är producerad kan den konsumeras av flera utan extra kostnad. En persons konsumtion minskar inte möjligheterna för någon annan att konsumera samma nyttighet. Detta gäller till exempel försvaret, information i allmänhet och radio- och tv-program. Gränskostnaden är alltså noll och därmed bör alltså priset vara noll för konsumenterna. Dessa förhållanden medför att kollektiva nyttigheter ofta produceras av den offentliga sektorn eller i varje fall under speciella, offentligt reglerade, förhållanden.

Andra marknadsmisslyckanden

Asymmetrisk information, höga transaktionskostnader och flera andra fenomen tillkommer som innebär att marknadsekonomin inte blir samhällsekonomiskt effektiv i den grundläggande mening som angavs inledningsvis. 

Politiska misslyckanden

Innan vi går in på det specifika marknadsmisslyckandet kollektiva nyttigheter och public service, finns det anledning att påminna om några generella problem förknippade med politiska ingrepp för att korrigera marknadsmisslyckanden. Många icke-ekonomer drar slutsatsen att förekomsten av alla dessa olika marknadsmisslyckanden visar att den ekonomiska teorin är helt orealistisk och inte kan användas för att vare sig förstå eller korrigera en marknadsekonomi. Detta är ett missförstånd. Det bedrivs omfattande forskning kring alla dessa frågor, insikterna om vad de får för konsekvenser är allmänt spridda och problemen med politiska interventioner för att korrigera debatteras livligt i litteraturen.

Andra icke-ekonomer drar slutsatsen att alla dessa marknadsmisslyckanden lämnar fältet öppet för närmast obegränsade mängder av ekonomiskpolitiska ingripanden för att justera för marknadsmisslyckanden. Forskningen visar emellertid att även det politiska beslutsfattandet är behäftat med problem som i analogi med marknadsmisslyckanden benämns politiska misslyckanden. Den så kallade public choiceskolan utgår från att politiska beslutsfattare inte bara strävar efter att vidta åtgärder som gör marknadsekonomin mera effektiv utan att de även, eller i värsta fall enbart, ser till egen vinning i olika avseenden, till exempel politisk makt, ämbeten och så vidare, och att de därtill påverkas av olika andra särintressen. De ställs dessutom precis som privata beslutsfattare inför enorma informationsvolymer som gör det mycket svårt att fatta informerade och rationella beslut även när de faktiskt försöker ingripa för att främja allmänintresset av samhällsekonomisk effektivitet.[ii]

Betrakta ett exempel. Antag att ärliga och rationella politiska ledare finner att transaktionskostnaderna är mycket höga på en marknad och att denna därför fungerar dåligt. Om de då beslutar att subventionera transaktionerna och finansiera detta med en skatt, uppstår flera problem. För det första krävs naturligtvis att en kostnads-intäktskalkyl visar att den samhällsekonomiska intäkten av att marknaden fungerar bättre är större än subventionskostnaderna. För det andra måste man beakta de potentiellt snedvridande kostnaderna av en skattehöjning för att klara finansieringen av subventionerna, så kallad excess burden eller dead weight loss. Den samhällsekonomiska kostnaden för offentliga medel är på marginalen högre, ofta väsentligt högre, än de budgetbelopp som redovisas, debatteras och beslutas om i riksdagen just på grund av sådana snedvridningar.

Den livliga forskningen kring det som vi här kallar marknadsmisslyckanden och politiska misslyckanden kan inte sägas ha lett till en samsyn bland forskare när det gäller vad staten bör gör göra i sammanhanget. Välfärdsstaten kan ses som ett samlingsnamn på ett stort antal åtgärder som syftar till att korrigera de resultat som en ren marknadsekonomi skulle generera. I Västeuropa har det till exempel tidigare framstått som viktigt, rentav självklart, att produktionen av ett antal grundläggande tjänster som utbildning, sjukvård och äldreomsorg måste säkerställas genom att de produceras i den offentliga sektorn och tillhandahålls gratis (eller mycket starkt subventionerade) till medborgarna. Samtidigt har till exempel produktionen av livsmedel, varor vilka som redan namnet visar, betraktas som livsviktiga, i princip alltid lämnats åt den privata sektorn, medan staten har nöjt sig med att säkerställa finansieringen av livsmedelskonsumtion för utsatta grupper.

Man kan sannolikt se den tendens till övergång till privat produktion, men fortsatt offentlig finansiering av utbildning, sjukvård och äldreomsorg som har ägt rum, som ett uttryck för att forskningen har tenderat att leda till slutsatsen att själva produktionen av varor och tjänster normalt blir effektivare i marknadssektorn, samtidigt som de politiska värderingarna fortsatt underkänner den inkomstfördelning som en rent marknadsekonomisk lösning skulle generera.  
   När det gäller ingrepp för att motverka negativa externa effekter på miljön med hjälp av skatter och avgifter eller för offentlig finansiering av infrastruktur tycks det också finnas en någorlunda tydlig politisk majoritet för sådana åtgärder och dessa kan också kan stödja sig på forskningsresultat som talar för en sådan inriktning. Forskarna på området marknadsmarknadsmisslyckanden är emellertid långt ifrån eniga om hur man bör se på sådana tekniska marknadsimperfektioner heller. Många i public choicetraditionen varnar för offentliga ingrepp, därför att politiska misslyckanden kan leda till att de faktiskt försämrar den samhällsekonomiska effektiviteten. [iii]

Kollektiva nyttigheter och public service

Den tekniska marknadsimperfektion som har föranlett uppkomsten av public service är således förekomsten av kollektiva nyttigheter (kollektiva varor och tjänster).

Definitionen av kollektiva nyttigheter

Som konstaterades ovan är den grundläggande egenskapen hos en kollektiv nyttighet att den, när den väl är producerad, kan konsumeras av ytterligare personer utan extra kostnad. En persons konsumtion minskar inte möjligheterna för någon annan att konsumera samma nyttighet. En kollektiv nyttighet är i denna mening icke-rivaliserande. Exempel på sådana nyttigheter är försvaret, information i allmänhet – till exempel Statistiska centralbyråns – och radio- och tv-program.
   Det är viktigt att se att det är denna icke-rivaliserande egenskap som är det centrala hos kollektiva nyttigheter. Fisk i världshaven är en kollektiv vara i en annan mening, nämligen att ingen äger den eller på något annat sätt har ensamrätt till den. Här är dock förbrukningen rivaliserande. Den fisk som någon tar upp och förbrukar, minskar utrymmet för andra att ta upp och förbruka samma fisk. Även detta är ett samhällsekonomiskt problem men av ett helt annat slag. Frånvaron av ägare leder ofta efter hand till utfiskning och lösningen på det problemet är just att på ett eller annat sätt introducera någon form av ägare som har ekonomiskt intresse av att förvalta detta kapital.

Bestämning av efterfrågan på kollektiva nyttigheter

Innan vi går in på vem som bör ha ansvaret för att producera kollektiva nyttigheter, bör vi klara ut hur vi skall veta vilka kvantiteter som faktiskt efterfrågas eller annorlunda uttryckt, hur stor betalningsvilja det finns för dem. Vi kommer då att tala om radio- och tv-sändningar, eftersom detta är föremålet för vårt intresse, men analysen gäller i princip alla kollektiva nyttigheter, dvs. även information inklusive grundforskning, försvaret och så vidare.
   På marknaderna för vanliga privata varor och tjänster är bestämningen av efterfrågan inget principiellt problem. Vid rimlig konkurrens kommer så mycket att produceras att gränskostnaden blir lika med priset. Alla betalar samma pris, men köper olika kvantiteter.

För kollektiva nyttigheter blir det annorlunda, faktiskt i en mening tvärtom. Den teoretiska analysen säger att vi skall lägga ihop alla potentiella konsumenters efterfrågan på tänkbara sändningar, dvs. hur mycket de totalt skulle vara villiga att betala. Sedan sänder man så mycket som de pengarna räcker till och tar betalt av konsumenterna i enlighet med hur deras marginella värderingar ser ut. Det klassiska svaret skulle alltså bli att alla betalar olika priser (beroende på hur de värderar sändningarna) men får samma kvantitet, eftersom inga konsumenter exkluderas i ett sådant system.
   Det har forskats kring möjligheterna att få potentiella konsumenter att avslöja sin betalningsvilja för sändningar. Det inses lätt att om konsumenterna vet att var och en kommer att få betala i enlighet med hur mycket de uppger att de är beredda att betala, så blir incitamentet starkt att uppge låg eller ingen betalningsvilja. Om å andra sidan frågan läggs upp som en stickprovsenkät där svaret inte påverkar den svarandes kostnader individuellt, blir incitamentet antagligen det motsatta.

Fastställande av sändningsutbudets volym och kvalitet blir därför en fråga om någon form av informerad gissning eller politisk bedömning när vi talar om public service, kanske en bedömning baserad på lyssnar- och tittarundersökningar.
   Även om det skulle visa sig möjligt att få fram alla potentiella konsumenters marginella värderingar av olika sända program, vilket naturligtvis ter sig närmast orimligt, ter det sig minst lika orimligt att sedan debitera dem ytterst olika priser. De som värdesätter ett program väldigt mycket skall då betala väldigt mycket, medan de som värderar ett program litet skall betala litet. Ett sådant debiteringssystem ter sig omöjligt från såväl tekniska som organisatoriska och psykologiska synpunkter.

Kollektiva nyttigheter kan göras privata, men …

Många kollektiva nyttigheter går att göra om till privata nyttigheter i ekonomin, trots att de naturligtvis fortfarande är kollektiva nyttigheter i den grundläggande meningen att de är icke-rivaliserande. Förutsättningen är att det är tekniskt möjligt och inte orimligt kostsamt att införa exkluderbarhet med hjälp av lagstiftning eller andra institutionella metoder. Nyttjarna kan därmed tvingas betala för att få tillgång till nyttigheten. Vägtullar och broavgifter [iv] är välkända företeelser liksom betal-tv och det går att ta betalt för Statistiska Centralbyråns och OECD:s statistik på olika sätt.
   Patentsystem fyller samma funktion. Det är en lagstiftning som ger ett tidbegränsat monopol till ett företag på tillverkning och försäljning av sådana kollektiva nyttigheter som företaget har utvecklat, sådant som sammansättningen av nya läkemedel, nya tekniska lösningar och så vidare.

Fördelen med att privatisera kollektiva nyttigheter är naturligtvis att privata företag då kan producera dem under konkurrens.  Därmed kan många av marknadsekonomins fördelar utnyttjas. Genom konkurrens får man en avkänning av nyttjarnas efterfrågan, produktionseffektivitet åstadkoms genom teknisk och organisatorisk konkurrens och produktutveckling främjas. Betal-tv har vuxit fram av sådana skäl.  
   Men det finns en nackdel. Samhällsekonomisk effektivitet förutsätter att varor och tjänster säljs till ett pris som är lika med gränskostnaden, det vill säga kostnaden för att tillhandahålla ytterligare en enhet. Problemet med radio- och tv-sändningar är att denna gränskostnad ju definitionsmässigt är noll. Resultatet av en privatisering av beskrivet slag är därför att det samhällsekonomiskt sett blir för låg konsumtion av kollektiva nyttigheter som privatiseras. Många potentiella kunder som skulle använda den kollektiva nyttigheten om den vore gratis, skulle avstå helt eller delvis på grund av den kostnad som drabbar dem, trots att någon samhällsekonomisk kostnad inte föreligger.

Reklamfinansiering

En lösning har redan från början varit att privata radio- och tv-företag finansierar sina kostnader med reklamintäkter. Den enkla tanken är att lyssnare och tittare inte kommer att vara tillräckligt intresserade av radio- och tv-program som bara sänder reklam. Företag som vill göra reklam med hjälp av etermedier är därför villiga att betala för produktion av program med nyhetsjournalistik, sport, kultur och underhållning, politisk debatt med mera, eftersom lyssnare och tittare efterfrågar sådant och då också nås av reklam insprängd i sändningarna. Denna lösning dominerade från början i USA och har sedan spritt sig över resten av världen inklusive det Västeuropa som ursprungligen dominerades av olika former av public service.

Kritiken mot reklamfinansiering är välkänd. Eftersom reklamen siktar till att nå maximalt antal lyssnare och tittare finns risken att bara ”breda” program och journalistik som lockar masspublik sänds. Det kan bli en underförsörjning av högkvalitativ journalistik och ”smala” program inom exklusiv teater, musik och kultur. Teoretiskt kan leverantörer av kulturella ”up market”-produkter som avancerad skönlitteratur eller kulturresor till Indien tänkas vara beredda att finansiera produktion och sändning av en avantgardistisk uppsättning av en Beckettpjäs eller en presentation av Shankaras kommentarer till Upanishaderna, men så smala program kommer sannolikt inte fram i reklamfinansierade etermedier.
   Här är det viktigt att göra en distinktion. I första hand kan kritiken vara av rent marknadsliberal karaktär och gå ut på att det finns potentiella lyssnare och tittare som efterfrågar dessa smala och exklusiva program och vars efterfrågan skulle motivera produktion om den kunde mätas och finansieras. Då är uppgiften att försöka korrigera ett marknadsmisslyckande.

I andra hand kan det vara fråga om en paternalistisk, det vill säga en kulturpolitisk, ambition. En politisk majoritet kan vilja driva fram satsningar på mer exklusiv nyhetsförmedling än det finns sammanlagd privat betalningsvilja för bland konsumenterna av radio- och tv-program. Det kan vara så att en medborgarmajoritet där de flesta inte själva är intresserade av sådana smala program likafullt kan vara beredd att bidra till produktion av dem därför att de vill leva i en nationell kultur där sådana program finns tillgängliga, där högkvalitativ journalistik produceras etc. Kanske finns det en vilja att erbjuda andra möjligheten att välja avancerad kultur. Den valmöjligheten erbjuder inte en rent reklamfinansierad radio- och tv-bransch.
    Denna infallsvinkel belyses inte av den vanliga teorin för marknadsmisslyckandet kollektiva nyttigheter, men jag skall avslutningsvis kommentera den.

Public service som en lösning på ett marknadsmisslyckande

Public service kan alltså ses som en möjlig lösning på det första slaget av marknadsmisslyckande. Tanken är då att marknadsekonomin inte kommer att försörja ett land eller en nationell kultur med tillräckligt mycket av sådana radio- och tv-sändningar som medborgarna vill ha, därför att det inte finns en marknadsmekanism som kan känna av deras preferenser och totala betalningsvilja och låta detta bestämma utbudet. Det vi menar med public service är då en form av offentlig produktion av sådana program baserad på en bedömning av efterfrågan och betalningsviljan för smalare program än dem som skulle produceras i en rent reklamfinansierad radio- och tv-bransch utan offentliga krav på utbudets sammansättning.

Det kanske kan förväntas att det i frånvaro av public service växer fram mera omfattande lösningar på marknaden där det går att ta betalt av konsumenterna (betal-tv-modellen). Den ekonomiska teorin för marknadsmisslyckanden säger emellertid, som redan visats, att även fullt utbyggda betalsystem leder till för lågt utnyttjande av radio- och tv-program, eftersom dessa ju är icke-rivaliserande nyttigheter. Det är en samhällsekonomiskt ineffektiv lösning att utestänga konsumenter som skulle vilja ta del av programmen, men inte har tillräcklig betalningsvilja, eftersom den samhällsekonomiska kostnaden för att tillåta dem detta är noll.
   Så länge man håller sig till den allmänna och någorlunda etablerade ekonomiska teorin för marknadsmisslyckanden, slutar egentligen analysen där. Radio- och tv-sändningar är en kollektiv nyttighet och därmed ett exempel på ett av många marknadsmisslyckanden. Det kan hävdas att en ren marknadsekonomi medför en underförsörjning och att det därför krävs eller bör inrättas en offentlig produktion av radio- och tv-program.   

Hur detta lämpligast skall gå till organisatoriskt är inte en fråga som ligger inom författarens kompetens utan ligger inom medieforskarnas revir. Närmast till hands i en rent teknisk ekonomisk analys skulle kanske vara att pröva skattefinansiering av produktion av smala program som då fick produceras av privata produktionsbolag. Dessa skulle sedan sändas av privata radio- och tv-företag i enlighet med ingångna kontrakt mellan dessa och staten, där staten då är företrädare för de lyssnare och tittare som drabbas av marknadsmisslyckandet, som vi då definierar som sådana smala program som inte kommer fram via marknaden utan förutsätter ett politiskt ingripande.

Problemet kvarstår att vid skattefinansiering får alla betala för något som bara en minoritet vill ha. Om exkludering, typ betal-tv, är en tekniskt och ekonomiskt rimlig lösning, kan den frågan lösas med avgifter. Kvar står då ändå marknadsmisslyckandet att program som har producerats och sänds och kan ses av hur många som helst utan att någon extra samhällsekonomisk kostnad uppkommer, undanhålls konsumenter. Valet står mellan två samhällsekonomiskt ineffektiva alternativ. Antingen läggs kostnaden på dem som har den kombination av intresse och betalningsförmåga som förmår dem att betala. Fördelen är då att de som utnyttjar den kollektiva nyttigheten betalar. Eller så får alla skattebetalare stå för kostnaden gemensamt och ingen utestängs från en icke-rivaliserande kollektiv nyttighet.

Hur medborgarna ser på denna fråga, beror kanske i stor utsträckning på omfattningen av verksamheten. Om vi talar om radio- och tv-teaterföreställningar, konserter med kammarmusik, bokrecensioner och så vidare, är kanske kostnaderna inte så höga och ointresserade medborgare blir inte alltför upprörda. Vi använder ju redan statens våldsmonopol för att driva in skatter som finansierar till exempel Kungliga Operan och fria teatergrupper, trots att en mycket liten del av befolkningen ser deras föreställningar. Den allmänna indignationen ter sig måttlig och besluten i frågan är fattade i demokratisk ordning.

Det är emellertid ingalunda säkert att denna snäva infallsvinkel medför att frågan begränsas till relativt små och billiga politiska ingrepp för att hantera ett begränsat antal smala program. Om det till exempel finns en stor efterfrågan och betalningsvilja för intellektuellt högkvalificerad nationell och global journalistik på svenska och anpassad till svenska kulturella och politiska perspektiv, kan kostnaderna naturligtvis visa sig vara mycket höga. Då går det kanske inte att ta lätt på frågan om alla skall betala eller bara nyttjarna. Och å andra sidan ter det sig ännu svårare att ta lätt på frågan om verkligen medborgarna i den svenska demokratin skall stängas ute från högkvalificerad nationell och global journalistik på svenska, trots att det inte kostar något att bereda alla tillträde till den, när den väl finns producerad.

Public service som en grundläggande nationell och kulturpolitisk institution

Låt mig avsluta denna presentation med några reflektioner utanför min egentliga kompetens för att demonstrera var gränserna går mellan den ekonomiska teorin för kollektiva nyttigheter, mediaforskningens område och politiskt fundamentala nationella ambitioner.

I föregående avsnitt försökte jag dra tentativa slutsatser kring hur man tekniskt kan tänka sig att det skulle kunna gå till att hantera marknadsmisslyckanden med den kollektiva nyttighet som utgörs av etermediernas produktion och sändning av smala program. Det är uppenbart att man då hamnar mycket långt ifrån den typ av public service-företag som finns i Sverige och liknande länder. BBC, ”the mother of public service”, tänker vi inte på som en liten myndighet med uppgift att korrigera vissa marknadsmisslyckanden på området kollektiva nyttigheter. BBC för tankarna inte bara till Churchills tal under Andra världskriget utan till hela den brittiska kulturen från Twenty Questions till BBC Symphony Orchestra. BBC  "reached into every home in the land, and simultaneously united the nation, an important factor during the Second World War" konstaterar George Perry.

BBC:s gamla folkliga smeknamn “Auntie” är talande. Trots att det nu finns många konkurrerande etermedier i Storbritannien, visade det sig att när terrorister sprängde ett tunnelbanetåg i London och dödade över 50 människor sommaren 2005, vände sig brittiska folket till BBC för att följa utvecklingen. Sannolikt inte för att BBC nödvändigtvis uppfattades som snabbare och korrektare i sin nyhetsförmedling utan därför att det var den naturliga samlingsplatsen för britter för att gemensamt följa ett nationellt drama.

Svensk public service (Sveriges Radio, Sveriges Television och Sveriges Utbildningsradio) har alltifrån Radiotjänsts start 1925 en liknande historia och position i svensk kultur.
   Den fråga som svenska folket måste ställa sig nu är om denna public servicemodell är överspelad. Kallar inte den unga generationen föraktfullt detta för ”skogs-tv”? Finns det över huvud taget en svensk nation som vill ha en svensk public service som erbjuder en svensk arena för kvalificerad nyhetsförmedling, kultur och underhållning? Räcker det kanske att det finns ett stort utbud av inhemska och utländska reklam- eller avgiftsfinansierade radio- och tv-program som vänder sig till de människor som just nu råkar bo på svenskt territorium, men som allt mindre uppfattar sig som ett folk, sammanhållet av svenska språket, gemensam historia och gemensamma värderingar.

Min tro är att den svenska nationen finns kvar och att nationalkänslan snarare förstärks. Vi lever i en tid där Knut Carlquists sammanfattning av nationalstatens framtida roll i en globaliserad värld tycks gälla: ”Imperier och unioner kommer och går, nationer består.”
   Det är inte bara Sovjetunionens och Jugoslaviens sammanbrott och upprättandet av nya nationalstater på deras territorier som pekar i den riktningen. Polen delades av de tre angränsande imperierna Tsarryssland, det österrikiska kejsardömet och Preussen i tre delningar i slutet av 1700-talet och försvann helt i den tredje år 1795. Idag finns dock den suveräna nationalstaten Polen, medan de tre imperierna är borta. Tjeckien och Slovakien, Östtimor och Sydsudan pekar i samma riktning liksom EU-projektets kris och Kataloniens strävande efter självständighet från Spanien. 

Efterfrågan på en svensk public servicearena är sannolikt stark och troligen är efterfrågan på en svenskorienterad kvalificerad journalistik särskilt central. Under alla förhållanden måste vi utgå från att utformningen av public service i landet är en stor nationell politisk fråga för Sveriges medborgare, inte en liten teknisk och fördelningspolitisk fråga avseende Sveriges konsumenter av radio- och tv-program.
   En viktig fråga är uppenbarligen hur en svensk public service sedd som en nationell arena skall vara utformad. Skall den i tillägg till de smala program som är dess raison d´être ha ett brett utbud av dokusåpor och andra breda underhållningsprogram som SVT idag eller skall modellen snarare vara radions P1 med en smalare och något mera intellektuellt krävande inriktning, eftersom reklamfinansierade medieföretag och betalkanaler kan antas leverera de breda programmen. Valet måste uppenbarligen styras av om det finns en tendens bland lyssnare och tittare att hålla sig till sin favoritkanal eller om de allra flesta zappar ledigt och flitigt mellan olika radio- och tv-kanaler. Och åt vilket håll är utvecklingen på väg? Både sociologiska och tekniska förändringar som undandrar sig min bedömning spelar en roll här.

Licensfinansiering eller skattefinansiering är en annan stridsfråga. För licensfinansiering talar två skäl. För det första ett fördelningspolitiskt: bara de som faktiskt utnyttjar public service bör tvingas betala. För det andra ett integritetsmässigt: kostnaden skall inte bestämmas av de politiska ledarna i samband med budgetarbetet, eftersom det gör det lätt att dölja politiska motiv att missgynna eller gynna public service beroende på hur de politiska makthavarna ser på public serviceledningens allmänna inriktning. Det fördelningspolitiska argumentet verkar nu förlora sin betydelse, eftersom i princip alla kan komma åt public servicetjänsterna utan att det kan kontrolleras. För att detta argument skall behålla sin styrka, verkar det som att ett system typ betal-tv måste införas så att den som väljer bort public service inte bara slipper licensavgiften utan också faktiskt hindras från att ta del av utbudet.

Samtidigt har det ju visats ovan att ett viktigt marknadsmisslyckande då lever kvar. Folk hindras från att ta del av public servicetjänsterna, trots att den samhällsekonomiska marginalkostnaden är noll.  En skattefinansiering såsom också föreslagits, ter sig därför enligt min mening rimligast. Om public service motiveras med att det krävs en nationell arena av detta slag bör nog inte några medborgare utestängas från den. Integritetsproblemet får då lösas genom att den offentliga medelstilldelningen beslutas om i en helt annan ordning än övriga statliga utgifter.
   Samtidigt har den nu pågående dramatiska krisen i BBC aktualiserat problemet med att public serviceföretag kanske obevekligt dras in i etablissemanget, makteliten, alldeles oavsett hur finansieringen går till och kanske oavsett hur ledningen för public service utses. Den klassiska frågan om vem som skall vakta väktarna finns där nog, vilken institutionell lösning man än väljer.

Det finns starka skäl att inte göra sig av med den nu existerande stora svenska public serviceinstitutionen och särskilt då inte i nuvarande historiska läge. Jag ser en analogi med det statsägda gigantiska energibolaget Vattenfall AB. Det finns en bred politisk enighet i Sverige om att staten inte skall driva företag som arbetar i konkurrens med andra företag på vanliga marknader. Svenska staten har därför gått ur till exempel läkemedelsindustrin och banksektorn. (Den ägarandel som staten har kvar i Nordea ser ut att gå till försäljning snart, efter att regeringen misslyckades att få riksdagens stöd för försäljning häromåret.) Att sälja ut Vattenfall AB diskuteras däremot inte alls, trots att det skulle ge staten en enorm försäljningsintäkt och trots att företaget arbetar på en internationell marknad i konkurrens med många andra energibolag. Varför är det så?

Det finns två skäl. Det första är att energisektorn är så fundamental för ekonomi och samhälle att det finns en outtalad känsla av att svenska staten bör ha både insyn och ägarmakt i sektorn. Parallellen med public service finns och bör analyseras. Det andra skälet är att energisektorn går igenom en period av mycket snabb och svårförutsedd förändring. Kommer kärnkraften att behöva läggas ner, kommer oljepriset att fördubblas igen, blir Ryssland dominerande på energimarknaden genom sina gasleveranser eller kommer tvärtom utvinningen av skiffergas och skifferolja i USA och Kanada att underminera Rysslands ekonomiska framtid. I det läget anses det i det tysta att det är bra att staten kontrollerar en betydande del av energiproduktionen i Sverige.

Parallellen med public service är återigen slående. Hur går det med kvalificerad nyhetsförmedling i ett litet språkområde om de nationella papperstidningarna undermineras, sociala medier får nya roller och etermedierna förvandlas och globaliseras?
   Det finns kanske skäl att säkra svensk public service nuvarande position under en osäker övergångstid.

Nils Lundgren
fil dr i nationalekonomi

FOTNOTER

[i] Det är vanligt att dela upp sådana åtgärder efter om syftet är att påverka resursallokeringen, inkomstfördelningen eller den ekonomiska stabiliteten. För public service är det naturligtvis resursallokeringsfrågan som är central, men det finns också viktiga inkomstfördelningsaspekter att diskutera. Stabiliseringspolitiska aspekter ter sig däremot knappast relevanta i detta sammanhang.

[ii] Ledande forskare på området har varit George Stigler, Gary Becker, James Buchanan, Anthony Downs, Gordon Tullock, William Niskanen och många andra. De tre först nämnda har fått ekonomipriset till Alfred Nobels minne.

[iii] I den s k österrikiska skolan finns ekonomer som förkastar själva begreppet marknadsmisslyckande och hävdar att olika former av ineffektivitet efter hand elimineras av entreprenörer på olika vägar. som statsmakten aldrig kan förutse (Se t ex Israel Kirzner).  Med ett sådant synsätt försvinner naturligtvis argumenten för offentliga ingripanden mot marknadsmisslyckanden.  

[iv] Observera att vi då talar om vägar och broar där det inte har uppstått trängsel. Trängselavgifter tas upp därför att konsumtionen av vägutrymmet har blivit rivaliserande åtminstone vissa tider på dygnet och i veckan. Varje trafikants konsumtion utesluter någon annans konsumtion, vilket betyder att vi inte längre har att göra med en kollektiv nyttighet.

Grunden i vår journalistik är trovärdighet och opartiskhet. Sveriges Radio är oberoende i förhållande till politiska, religiösa, ekonomiska, offentliga och privata särintressen.
Har du frågor eller förslag gällande våra webbtjänster?

Kontakta gärna Sveriges Radios supportforum där vi besvarar dina frågor vardagar kl. 9-17.

Du hittar dina sparade avsnitt i menyn under "Min lista".